รากฐานการปกครองแบบดั้งเดิม: เมื่อนักเลงเป็นใหญ่ในท้องถิ่น
ในอดีตก่อนจะมีระบบเทศาภิบาล ก่อนที่จะมีผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ การปกครองตามหัวเมืองในสยามมีลักษณะที่เรียกว่า “กินเมือง” หรือ “ว่าราชการเมือง” โดยมีเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครองสูงสุดในท้องที่ มีหน้าที่ดูแลความเป็นอยู่ของประชาชนในเขตปกครองของตน เพื่อให้ราษฎรอยู่กันอย่างปกติสุข แต่เนื่องจากเจ้าเมืองอาจไม่มีกำลังพลหรืออำนาจในการบังคับใช้กฎหมายได้โดยลำพัง จึงจำเป็นต้องหาบุคคลที่ชาวบ้านยำเกรงหรือหวาดกลัวมาเป็นผู้ช่วย
ในหลายกรณี เจ้าเมืองจึงเลือกที่จะแต่งตั้ง “นักเลงโต” หรือคนที่มีอิทธิพลในท้องถิ่น ซึ่งมีบริวารจำนวนมาก ให้ดำรงตำแหน่ง “กรมการเมือง” หรือเป็นผู้ช่วยในการบริหารจัดการท้องถิ่น โดยหวังว่าผู้ร้ายหรือโจรในละแวกนั้นจะย่ำเกรงและไม่กล้าก่อเหตุร้ายในพื้นที่ ระบบนี้เป็นที่รู้จักกันในนาม “กรมการนักเลงโต”
ความจริงที่น่าขบคิด: เมื่อผู้ปกครองคือหัวหน้าโจร
สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ได้ทรงบันทึกเรื่องราวเกี่ยวกับการแต่งตั้ง “กรมการ” ของเจ้าเมืองไว้อย่างน่าสนใจว่า บางครั้งเป็นการตั้งนักเลงโตที่มีพรรคพวกมากให้เป็นกรมการเพื่อจะให้โจรผู้ร้ายไม่กล้าปล้นสะดมในพื้นที่นั้น แต่ในหลายกรณีกลับปรากฏว่า วิธีการนี้ให้ผลในทางลบมากกว่าผลดี
กรณีศึกษาที่โดดเด่นคือเรื่องของคหบดีนามว่า “ช้าง” ที่ได้รับการแต่งตั้งจากผู้รักษากรุงศรีอยุธยาในต้นรัชกาลที่ 5 ให้เป็น “หลวงบรรเทาทุกข์” มีหน้าที่ดูแลเกาะใหญ่ซึ่งเป็นพื้นที่เปลี่ยวและมีโจรชุกชุม หลวงบรรเทาทุกข์ได้รับคำชื่นชมจากบรรดาชนชั้นสูงและชาวเรือที่สัญจรผ่านพื้นที่ดังกล่าวอย่างมาก เนื่องจากไม่มีโจรผู้ร้ายกล้าเข้าไปก่อเหตุในเขตที่เขาดูแล ทำให้การเดินทางและค้าขายเป็นไปอย่างปลอดภัย
อย่างไรก็ตาม ความจริงได้ถูกเปิดเผยในช่วงปลายรัชกาลที่ 5 ว่า หลวงบรรเทาทุกข์นั้นแท้จริงแล้วเป็นหัวหน้าซ่องโจร แม้จะเข้ามาทำหน้าที่รับใช้ราชการแล้ว ก็ยังไม่ทิ้งพฤติกรรมเดิม เหตุที่ในพื้นที่ที่หลวงบรรเทาทุกข์ดูแลมีการปล้นฆ่าน้อยนั้น เป็นเพราะอิทธิพลและอำนาจบารมีแบบนักเลงโตของเขา แต่หลวงบรรเทาทุกข์กลับสั่งลูกน้องให้ไปก่อเหตุโจรกรรมในพื้นที่อื่นแทน เมื่อข้าหลวงได้ชำระความและพบหลักฐานชัดเจนว่าหลวงบรรเทาทุกข์เป็นหัวหน้าซ่องโจร จึงลงโทษประหารชีวิต กลายเป็นเรื่องอื้อฉาวที่สั่นสะเทือนความเชื่อมั่นในระบบกรมการของเจ้าเมือง
“หลวงศรีมงคล”: มือขวาเจ้าเมืองที่เป็นโจรในคราบข้าราชการ
อีกกรณีหนึ่งที่น่าสนใจคือเรื่องของ “หลวงศรีมงคล” ผู้ที่เจ้าเมืองอ่างทองไว้วางใจให้เป็น “มือขวา” ในการบริหารงาน หลวงศรีมงคลเป็นบุคคลที่มีความดีความชอบอย่างมากในสายตาของผู้มีบรรดาศักดิ์ เพราะสามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ดังเช่นเมื่อครั้งที่สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพเสด็จจากเมืองอ่างทองไปสุพรรณบุรี หลวงศรีมงคลได้จัดหาพาหนะทั้งม้าและลูกหาบได้อย่างครบถ้วนภายในวันเดียว ทั้งยังอาสาขี่ม้านำขบวนเสด็จของพระองค์ ทำให้สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงชื่นชอบในความสามารถของหลวงศรีมงคลเป็นอย่างมาก จนทรงกล่าวว่า “ข้าพเจ้าจึงได้ชอบมาแต่นั้น”
แต่เช่นเดียวกับกรณีของหลวงบรรเทาทุกข์ ความจริงได้ปรากฏขึ้นว่า หลวงศรีมงคลใช้ให้บริวารของตนออกไปปล้นในเมืองอื่นอยู่เสมอ เมื่อพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนมรุพงษ์ศิริพัฒน์ สมุหเทศาภิบาลมณฑลกรุงเก่า ทรงทราบความในเบื้องต้น ก็ยังไม่ทรงเชื่อ “เพราะทรงใช้สอยหลวงศรีมงคลจนโปรดเหมือนกัน” แต่เมื่อศาลไต่สวนจนได้ข้อมูลชัดเจนว่า หลวงศรีมงคลเป็นหัวหน้าโจรร้ายจริง ศาลจึงพิพากษาจำคุกหลวงศรีมงคลหลายปี
บทเรียนสำคัญและการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น
จากกรณีทั้งสองนี้ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนมรุพงษ์ศิริพัฒน์ จึงทรงมีพระวินิจฉัยที่สำคัญและกลายเป็นแนวคิดในการปฏิรูประบบราชการว่า “วิธีเลี้ยงขโมยไว้จับขโมยนั้นใช้ไม่ได้”
บทเรียนจากความล้มเหลวของระบบ “กรมการนักเลงโต” นี้เป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่นำไปสู่การปฏิรูปการปกครองครั้งใหญ่ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยมีการนำระบบเทศาภิบาลมาใช้อย่างจริงจัง มีการวางรากฐานหน่วยงานราชการสมัยใหม่ ตั้งกรมการอำเภอและตำรวจภูธรให้เป็นกลไกหลักในการดูแลความสงบเรียบร้อยของประชาชน
เมื่อระบบเทศาภิบาลมีความพร้อมและเข้มแข็งแล้ว การใช้วิธีการแบบเก่าที่พึ่งพาอิทธิพลของนักเลงโตจึงค่อยๆ หมดความจำเป็นลง การตั้งกรมการท้องถิ่นด้วยการใช้ “นักเลงโตมาข่มนักเลงเล็ก” จึงถูกยกเลิกไปในที่สุด
การปฏิรูปนี้ถือเป็นการเปลี่ยนผ่านสำคัญจากระบบการปกครองแบบดั้งเดิมที่พึ่งพาอำนาจและอิทธิพลของบุคคล มาสู่ระบบราชการสมัยใหม่ที่อาศัยโครงสร้างและกฎระเบียบที่ชัดเจนในการบริหารบ้านเมือง ซึ่งเป็นรากฐานสำคัญของระบบราชการไทยที่สืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน
